治理公路“三乱” 自己管自己能行吗？

 

不久前，交通运输部、公安部、国务院纠正行业不正之风办公室等五部门印发了《2013年治理公路“三乱”工作要点》，该工作要点让老生常谈的公路“三乱”问题再次出现在公众的视角。值得注意的是，此次五部门联合印发的治理公路“三乱”工作要点并非首例。近几年来，为了整治公路“三乱”问题，五部门每年都会印发相关工作要点。除此之外，地方政府及监管部门也在出台其他整治办法。然而，近20年过去了，公路“三乱”问题却屡禁不止。

 

面对这样的现实，我们不得不反思，到底造成公路“三乱”的根源是什么？公路“三乱”的制造者又同为监管者，在利益的驱动下，自己管自己能根治公路“三乱”吗？

 

经济利益驱动决定公路“三乱”

 

所谓公路“三乱”指的是在公路上乱设卡、乱收费、乱罚款的行为。20世纪90年代初，公路“三乱”现象即被关注。这些年来，相关部门一直在治理公路“三乱”问题，可结果却不尽人意，公路“三乱”久治不愈。这是为何呢？

 

在开出药方之前一定要先找出病源。

 

在全国两会期间，全国政协委员谭凯就提出了相关提案，关于公路“三乱”的原因，谭凯进行了详细介绍。

 

谭凯认为，公路高收费政策是公路“三乱”的诱发因素。

 

他介绍，我国是全世界物流成本最高的国家之一，全社会物流总成本占GDP比重在21.3%左右，而发达国家则只有10%。据统计，我国收费公路里程达到11.1万公里，占全世界收费公路总里程（15.1万公里）的73.5%。其中，我国8.5万公里高速公路几乎全部收费，而美国9万多公里高速公路中仅有8.8%为收费路段。同时，我国的公路收费标准也较高，在A股市场上市的19家高速公路公司仰仗征收过往车辆的通行费，2012年上半年的平均毛利率达到创记录的61.8%，成为A股市场分红率最高的行业之一。

 

因此，货车司机为了应对公路高收费政策，一般都要超载超限才能够赚得利润，从而成为公路“三乱”的诱发因素。

 

对此，德利得物流总公司运行总监恽绵也告诉记者，我国很多中小型物流企业为了降低物流成本，以“低价”作为竞争优势来争取市场份额，都会冒险选择超载。

 

中国商业经济学会副会长刘海飞也曾指出，我国公路一年的路桥费要收3100亿元。路桥费几乎要达到物流总成本的10%。在如此高额的路桥费面前，物流企业不得不铤而走险。正是有了众多的超载超限现象，才会治理，治理过程中的乱象也随之而来。

 

尽管公路高收费政策诱发了公路“三乱”，但这并不是该问题的根源。在社会发展中，超载超限现象或多或少，但无论如何都是不可避免的，治理这些问题也是必须的。

 

根据媒体对14个省份上千名司机的调查推算，2011年我国公路罚款总额约为2700亿元，占当年货车运输费用的10%，占运输企业固定成本的10%左右，占当年全国财政收入的2.6%，形成了一个巨大的地下产业。刘海飞给出的 更令人惊叹，我国公路一年的罚款要达4000亿元。

 

这笔巨额款项的去向和用处却不得而知，公路“三乱”成为了一些地方路政交通人员公开敛财的工具。当检查人员说把驾驶证拿来时，司机马上明白背后含义，即交钱就放行的行业潜规则。一些地方执法人员甚至纵容超载等行为，从而形成了罚款超载、再罚款再超载的怪圈。据报道，深圳一条不足100公里的收费公路竟然养活了400多人，市政府撤销一个收费站需要花费8年时间和2.5亿元的代价。由此可见，通过公路“三乱”来获取直接或间接利益的链条已经形成，且成尾大不掉之势。

 

除了经济利益的驱动，谭凯还认为体制机制的不健全是造成公路“三乱”的根本原因。在管理体制上，交通、公安、林业、农牧等部门均可上路执法，在交通系统内又有运管、路政、治超三个单位开展行政执法工作，从而形成了多部门多头管理的混乱局面。此次五部门印发的工作要点中也明确提出，“对无上路执法权的部门上路执法问题开展专项清理”，但是到底谁有执法权，谁无执法权，多部门参与的公路管理又岂能分得清楚。

 

根据1994年《国务院关于禁止在公路上乱设站卡乱罚款乱收费的通知》，只有公安部门可以在公路上设置检查站，但现在，除了交警外，交通部门下属的路政、运管随意上路查车已经成为常态。

 

同时，在公路计重收费与治超车辆轴型收费的处罚标准等行政法规间也存在不一致和相互冲突问题。在执法监督机制上，由于行政处罚的自由裁量权过大，缺乏有效的监督制约，检查、处理、收费、罚款同为一体，权力过于集中，监督难以到位。记者经常来往于北京与保定，途经107国道，途经涿州与徐水收费站，这些收费站不收取当地车辆过路费，只收取外地车辆费用，因此许多过路车都会想法虚造当地车牌或者政府机关通行证，一些司机还会特意学说当地的一两句方言，幸运的就免费过去了，不走运的就交费。罚款方面同样如此，只对外地车辆罚款，罚款数额也没有标准，执法者的自由裁量权很大。

 

加强公众对执法者的监督

 

公路“三乱”治理了将近20年，“三乱”现象依然触目惊心。如果继续靠发文件来治理，公路“三乱”的现状依旧无法改变。那么“三乱”该如何治？关键是彻底切断基层执法部门与罚款之间的利益纽带，而在这个过程中必须加强公众对执法者的监管。   

 

谭凯表示，要治理公路“三乱”问题要改革管理体制，完善监督机制。首先要进行自身监管。一是成立统一的管理机构，整合管理职能，对多元化的公路管理体制和高收费政策进行全面整顿改革。二是对国内公路超载超限治理设置统一的检测标准。并设立专门缴纳账户，严格限定账户内资金必须用于公路的保养和维护。三是严格执行问责制。按照“谁主管、谁负责”的原则，对在治理公路“三乱”工作中发生的失职、渎职和执法犯法行为，坚决按照党风廉政建设责任制和纠风工作责任制有关规定进行处罚，并追究主管领导的责任。

 

自身的监管很有必要，但在利益面前，这种监管难免无力，那么加强来自公众第三方的监督就必不可少。

 

众多业内专家建议，治理公路“三乱”建立公众参与的监督机制，充分发挥群众和新闻媒体的监督作用。

 

执法者要严格实行信息公开制度，保障民众的知情权、表达权和监督权，使其知悉公路的选址理由和修建成本，确保收取的费用必须用于还贷而不得挪为他用，并严格遵循法规对收费有效期的限制。在网上公开执法部门的罚款账本，接受社会监督。只有把它放在阳光下，执法人员才不敢私建部门小金库，或者塞进自己的腰包，从而彻底切断基层执法部门与罚款之间的利益纽带。