国内外收费公路政策比较与启示

 

国外收费公路政策的亮点

 

一是规范的特许经营制度。

 

在收费公路运作中，国外普遍采取特许经营制度。特许经营制度有利于明确政府和公路经营企业在公路收费经营管理中各自的权利、责任和义务，协调企业追求经济效益和政府追求社会效益之间的关系，是一种普遍使用的高速公路市场化模式。政府和企业签订的特许经营协议有以下特征：一是确定合理回报，吸引投资者。如果年合理回报未达到约定标准，由政府补贴；超出约定标准，则超出部分由政府和企业分成，或全部由政府享有。二是允许对条款进行动态调整，一般以五年为一个周期重新核定条款。如果实际车流量未达到预计标准，或出现改扩建等情况，则适当延长特许经营年限。近年来，在确定收费年限方面，部分国家开始采用“累计收入法”（Required Cumulative Real Revenue）确定收费年限：在特许经营协议里不明确规定收费年限，只明确累计通行费收入目标，达到该收入目标后即停止收费。

 

高速公路是具有明显规模经济效益的产业，只有高速公路企业管理的公路资产达到一定规模，才可以实现不同效益公路的交叉补贴，才能用效益较好的项目弥补较差的项目，降低企业经营风险。因此，一些实施高速公路特许经营的国家，多将特许经营权授予大型高速公路公司，以取得规模经济效益。日本和欧洲的高速公路特许经营公司经营规模十分庞大，所管理的高速公路可达数千公里，并形成网络。

 

二是收费目的的多样性。

 

各国公路收费的目的依据不同国情，主要分为以下几种：一是偿还贷款，即建路时的借贷费用，一旦某条路所收的费用已还清借贷，则这条路就停止收费，免费通行。二是调节交通流量，例如美国为减少旧金山市的交通压力，在奥克兰前往旧金山的一侧桥头设立大型收费站，轿车一律缴费2美元，而出旧金山市是无需交费的。伦敦、首尔等城市的拥堵收费也具有此种目的。三是维护与管理支出，在公路养护资金无法保障的情况下，收费期满后，经过审核确认可以继续维持收费，以便维持日常管理和公路养护，例如日本的一些高速公路采取此种收费原则。

 

四是交叉补贴，收费作为路网其他公路建设的专项资金来源。收费期限与其国家公路网的发展目标相联系，直到国家公路网建设完成。马来西亚甚至将南北收费公路的部分收入用于医疗事业。

 

三是收支信息的公开性。

 

在收费公路信息公开方面，日本的做法值得借鉴。2005年，日本道路公团民营化后，重新组建了6家高速公路管理公司和一家半官方性质的债务偿还机构（JEHDRA），高速公路公司收取的通行费收入，在扣除必要的养护运营支出后，全部交由债务偿还机构，用于统一偿还贷款。高速公路管理公司的利润基本不来自于通行费收入，主要来自于服务区、停车场等服务设施收入。日本国土交通省联合JEHDRA对每年的通行费收入、公路建设成本、养护运营支出、还贷支出等进行了详细预测，推算出2050年可以偿还贷款，由此将收费年限定为45年。同时，将整个详细的测算过程向社会公布。每年的通行费收入、养护运营支出、还贷支出等也都向社会公布。由于信息公开完整、及时，尽管日本的高速公路全部收费，但收费公路政策仍然得到了社会公众的理解和支持。

 

四是收费费率的灵活性。

 

各国公路收费标准不尽相同，有些国家标准较低，如意大利、马来西亚，小 收费标准折合成人民币为每公里0.3元；而有些国家标准则相对较高，如法国小 收费标准折合成人民币为每公里0.6至1.1元，日本则更高，其收费标准呈缓慢增加趋势，1975年小 为100日元固定费加每公里13日元，而现在是150日元固定费加每公里24.6日元，几乎上涨了一倍。

 

国外普遍采用弹性收费制，不同时段按照不同费率收费，用于调节交通流量。例如非高峰时段给予7折到8折的优惠，高峰时段则不给予优惠，按照全部费率征收。此外，针对特定目的也有不同的尝试和优惠措施，如2009年日本政府为提高物流效率、振兴旅游等，对搭载ETC的普通乘用车辆给予全天5折的优惠，且最高通行费用封顶为1000日元（此活动于2010年结束）。

 

五是收费期限的长期性。

 

由于项目建设的成本收回、收益能力等不同，各国的高速公路收费期限相差很大。国外收费公路的收费期限一般较长，有的甚至长达100年。法国、西班牙等欧洲国家的收费年限在30-60年之间，日本为45年，菲律宾为50年。美国没有明确规定公路收费年限，由政府和投资者在特许经营协议里自行商定。具体到项目，加拿大多伦多H407高速公路，收费期限99年；而美国芝加哥高架公路1959年建成收费，期间又进行了收费权转让（转让收费权99年），实际收费期145年。澳大利亚悉尼海港大桥已收费79年，目前仍在收费，部分收入用于其他高速公路基础设施的建设和改善；墨尔本西门大桥特许经营期限40年；墨尔本East Link高速公路特许经营期限39年。

 

带给我们的启示与思考

 

交通基础设施是国家经济社会发展的基础和保障，也是一个国家竞争力的表现。从世界范围来看，通过收费政策发展高速公路成为多数国家的选择，尤其是近年来随着资金压力的增大和收费技术的快速发展，收费公路政策得到了许多国家的推崇。收费公路政策基于“用路者付费”原则，体现了“谁受益、谁负担”的公平性原则。实践证明，收费公路也是一项非常符合我国国情的重要政策，是我国公路投融资领域的政策创新。目前我国高速公路正处于形成网络的关键时期，建设任务艰巨，15.65万公里的收费公路，每年的养护、运营与管理也需要大量资金，仅依靠公共财政显然难以满足这样庞大的资金需求，同时考虑交叉补贴、调节交通流量等多样的目的，继续坚持收费公路政策既是客观需要，也是现实之举。

 

然而，在新的发展时期，收费公路发展也出现并面临着一系列问题，不能有效顺应百姓的新期待，不能及时满足百姓的新诉求，需要进一步调整完善收费公路政策。针对存在的突出问题，着眼于收费公路的长远发展，并借鉴其他国家收费公路发展的经验，未来我国收费公路的发展方向主要包括：一是尽快修订《收费公路管理条例》，做好收费公路发展顶层设计，坚持“长期限、低费率”，解决统贷统还、收费公路到期怎么办等现实问题，为收费公路发展提供法规保障。二是依法建立公开透明的监管机制。实施高速公路特许经营，确定合理回报，强化资金管理，建立收费公路信息公开制度，接受社会舆论监督，进一步完善收费公路价格决策听证，建立灵活的费率机制。三是有效降低收费公路总规模，建立以高速公路为主的收费公路体系，逐步取消二级公路收费，严格控制并逐步减少一级公路收费。