收费公路清理面临“两难困境”
为治理公路高收费，交通运输部、国家发改委等五部门前不久联合发出「关于开展收费公路专项清理工作的通知」(下称《通知》)，要求全面清理公路超期收费、通行费收费标准偏高等违规及不合理收费，坚决撤销收费期满的收费项目。不过，文件还是主要重申了2004年国务院《收费公路管理条例》(以下简称《条例》)的内容，并没有新的重大举措。如果国务院的《条例》尚不能得到实施，人们就不能期望5部门的《通知》就可以解决问题。
实际上，中国高速公路建设大跃进、「贷款修路、收费还贷」的建设模式、以盈利为目的公路企业法人与公路基础设施公益性相矛盾，以及地方政府片面追求GDP等问题，是造成高速公路超期收费的深层次体制机制问题。如果不革除以上体制机制问题，中国高速公路高收费问题就难以彻底解决。
「两难困境」
2004年国务院颁布的《条例》第二十三条规定，「转让政府还贷公路权益的收入，必须缴入国库，除用于偿还贷款和有偿集资款外，必须用于公路建设」。该《条例》第十一条规定：「省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门对本行政区域内的政府还贷公路，可以实行统一管理、统一贷款、统一还款」。实际上，交通部1996年颁布的《公路经营权有偿转让管理办法》中就有类似规定，「转让方获得的转让公路经营权收入，首先用于偿还被转让公路经营权的公路建设贷款和开发新的公路建设项目」。
这意味著，转让公路经营权收入可以用于新的公路项目建设，这就为利用转让公路经营权收入进行资本运作打开了大门，为全国各省、市、自治区对高速公路以及收费公路实行统一管理、统一投资建设、统一还贷、统一纳税开辟了道路。
「统一还贷」意味著，一条盈利的高速公路在还清本身的贷款后还可以继续收取通行费，全省高速公路贷款是一盘棋，所有的高速公路贷款全部还清，才可能停收通行费。
以山西太旧高速公路为例，该高速公路1993年开工建设，1996年6月建成通车，太旧高速是石太高速的山西段，通道区位的重要性使太旧高速取得了良好的经济效益，通车当年的收入就达到1.23亿元。2000年9月，山西省要建设全长666公里的大运高速，总投资达222亿元，但存在巨大的资本金缺口。于是，2000年11月，山西省对太旧高速公路管理局进行改制，以「山西太旧高速公路管理有限责任公司」之名进行资本运作，置换出了20亿元的资本金。从而盘活了大运高速公路建设的全局，进而争取到国家资金和银行贷款，使大运高速公路建设资金得以落实。
目前山西省高速公路管理局下辖与太旧公司同类的高速公路管理公司已达16家，经营着全省20多条高速公路，全长3000多公里。按照山西的「十二五」规划，到2015年全省要初步形成现代交通运输体系，高速公路总里程要达到6300公里，全面建成「三纵十一横十一环」的高速公路网，基本实现县县通高速。这些高速公路中相当大部分是没有还本付息能力的。
国务院《条例》第十四条的规定，中西部政府还贷公路收费期限，最长不得超过20年。如果执行该条款，太旧高速公路要在2015年底停止收费。虽然到2010年太旧高速公路已累计收取社会车辆通行费90多亿元，早就还清了贷款，且收回了3倍以上的投资。但可以预计，即使到2016年太旧高速公路停止收费的规定也无法实施。因为这会使山西省高速公路统一还贷的资金来源大幅度减少，而山西在「十二五」期间还要进行更大规模的高速公路建设。太旧高速公路按期停止收费，就无法为山西省其他不盈利的高速公路还本付息，就会形成大量银行坏帐。这是一个「两难困境」，继续收费就要违反国务院《条例》所规定的「最长不得超过20年」，停止收费就无法还本付息，将出现大量银行坏账。
產生「两难困境」的原因在于：《条例》允许用转让公路经营权获得的收入进行新的公路项目投资，允许对本行政区域内的政府还贷公路，实行统一管理、统一贷款、统一还款；同时规定了还贷公路收费期限；但中央政府却没有控制各行政区在一定时期内可以进行的政府还贷公路建设规模。这样，如果该行政区内高速公路的建设规模大幅度膨胀，建设了大量在长时期内没有车流的高速公路，这部分高速公路在规定的收费期限内就还无法还本付息，因为允许统一还款，就只能靠那些车流量大的高速公路继续收费来「统一还款」。如果那些少数能盈利的高速公路在超过收费期限以后停止收费，「统一还款」的资金来源就会中断，由此将形成大量银行坏账，并导致严重的金融危机。
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高速公路建设大跃进
「两难困境」实质上是中国高速公路建设大跃进的增长方式是否应当继续和能否继续的问题。
国家高速公路网规划总里程为8.5万公里，在此之外各省、市、自治区都有自己的高速公路网规划，全国有21个省计划到2030年使省内的高速公路里程达到5000公里左右，其中江苏、内蒙古、四川、广东、陕西甚至要达到8000到9000公里，贵州要达到6500公里，全国的高速公路总里程要达到18万公里左右。
即使中国高速公路的总里程需要达到18万公里，以什么速度进行建设也是需要考虑的问题。「十一五」期间，中国平均每年建设6000多公里的高速公路，实现了大跃进的增长速度。「十二五」期间交通运输部要继续延续这样的增长速度。按照交通运输部正式公佈的《交通运输「十二五」发展规划》，「十二五」末，国家高速公路网将基本建成，高速公路总里程达到10.8万公里。在2010年底，全国高速公路里程为7.41万公里，其中，国家高速公路5.77万公里。这就是说，「十二五」期间，中国平均每年仍然要建设6000多公里的高速公路。
1998年至2007年，中国高速公路年均通车里程已超过4900公里，这时无论从规模总量还是从结构等级看，都已经完全能满足中国当前发展的基本需求了。
而且，美国的汽车保有量有2.85亿辆，其高速公路里程只有约8.8万公里。目前中国的汽车保有量只相当美国的1/4，但中国已经规划的高速公路总里程是美国的2倍以上。如果中国的汽车保有量按目前的增长速度，在2021年将达到美国目前的水平，那么世界的石油供给和中国的环境能够承受吗？如果达不到美国的汽车保有量水平，那么中国的高速公路上是否有足够的车流交过路费，来为建设高速公路的巨额债务还本付息呢？
另外，按照交通运输部的规划，「十二五」末期，中国高速公路里程占公路总里程的比例将达到2.4%，而美国的这一比例为1.4%，美国的人均收入是中国的16倍左右，对高速公路的需求应当比中国高。中国是不是建了太多的高速公路，太少的农村公路呢？
中国国家高速公路网连接了全国所有省会城市以及目前城镇人口超过20万的大中城市，各省、市、自治区的高速公路网规划则要进一步连接10万或几万人口的小城市。一般情况是，先修建的连接百万人口的高速公路，由于人口密度高车流量大，通常能够还本付息；而较晚修建的连接中小城市的高速公路，由于车流量低，通常缺乏还本付息能力。目前正在建设或将要建设的高速公路，大多位于收入水平低、人口密度低、车流量低的通道上。地方政府的公路建设负债将大幅度增加，而还本付息能力将大幅度下降。
现实的来看，中国许多地区的高速公路网密度已远高于欧美等发达国家，东中部地区早年建成的高速公路，客货运量大，车流密度很高，但近年来建成的高速公路，相当部分的客货流量严重不足。
但是，相当多的地方行政区领导还都把修建更多的高速公路作为推动本地区经济增长，增加GDP，从而提高政绩的重要手段。他们认为，即使现在没有车流。但随著经济增长，车流也会增长，修了高速公路就留下了看得见的政绩，而增加的政府债务是下一届政府的事情；银行贷款是国家资源，本行政区不用，就会被其他地区拿走作为增加其政绩的资源。于是，各省、市、自治区利用制定「十二五」规划的时机，纷纷编制一个比一个更宏伟的、要高于「十一五」增长速度的高速公路建设规划。
「贷款修路、收费还贷」
中国高速公路採用「贷款修路、收费还贷」的模式，并取得了快速发展。但这种模式只适用于收入水平高、人口密度高的地区，因为这类地区通过收过路费可以还贷，不适用于收入水平低、人口密度低的中西部地区，因为这些地区收不了多少费，根本无法还贷。但「贷款修路、收费还贷」的模式变成了中国高速公路建设的普遍模式。
美国的高速公路是依靠以燃油税、车购税、轮胎税等税收构成的「公路信托基金」建设的，不依靠银行贷款，并且联邦与州的出资比例为9︰1，这样就资助了收入水平较低地区的高速公路建设。
中国的高速公路建设没有形成这样的制度安排。「十二五」时期所建设的高速公路大多在收入水平低、人口密度低的地区，「贷款修路、收费还贷」的高速公路建设模式在这些地区大规模复製就存在巨大的债务和金融风险。
审计署全国地方政府性债务审计报告显示，2010年全国高速公路的政府负有担保责任的债务和其他相关债务的借新还旧率达到了54.64%。这说明相当多地区的高速公路收费收入已经不足以偿还债务本息，因此要依靠举借新债来偿还旧债。
在中国的高速公路里程仅为7.41万公里的情况下，就出现了大量要依靠举借新债来偿还旧债的高速公路，未来建设的高速公路只会是车流更少，还本付息能力更差的高速公路。可以预计，各行政区融资平台的债务风险会进一步急剧增加。
按审计署全国地方政府性债务审计报告，截至2010年底，因高速公路建设举借的债务余额为1.1万亿元。这尚没有考虑与地方政府融资平台相关的所有还贷公路，因而是大大低估的 。根据交通运输部的统计公告，2001年到2010年的10年间，中国完成公路建设投资6万亿元，其中来自车购税的资金6800亿元，国家预算内资金1768亿元，国内贷款2.36万亿元，地方自筹2.15万亿元。地方一般是通过银行贷款自筹，不考虑2001年以前的债务，目前地方政府公路建设的债务余额估计为4.5万亿元左右。
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交通运输部规划在「十二五」期间完成交通基本建设投资6.2万亿元，比「十一五」期间总投资略有增长。那么在「十二五」末期，地方政府公路建设的债务余额估计要达到9万亿元。对于这样的巨额债务，即使超过国务院《收费公路管理条例》规定的收费期限，继续收费甚至提高收费标准，地方政府也是难以还本付息的，大量的银行坏账将不可避免。
实际上，这种情况已经出现。2011年4月云南省公路开发投资有限公司向债权银行发函，表示「即日起，只付息不还本」。该公司在建行、国开行、工行等十几家银行贷款余额近千亿元。在违约公函发出后，云南省银监局和各债权银行与云南省政府进行了多次沟通。云南省政府做出了增资、垫款等承诺，并要求企业撤回公函。问题是，下一次或再下一次还本付息日来临的时候，云南省政府还有钱垫款吗？云南省政府到哪里去筹资？又如何偿还呢？
然而，云南高速公路建设还在准备实现新的大跃进。「十一五」期间，云南省交通基础设施累计完成投资2042亿元，高速公路里程达到2630公里，居西部地区第一。今年8月《昆明日报》报道说，云南交通在「十二五」期间将有大突破，高速公路通车里程达1万公里，规划完成建设投资5000亿元。
那么，建设资金从哪里来？新建高速公路上会有多少车流？通行费收入能否还本付息？这些问题是否应当一起考虑呢？
公益性与经营主体追求利润的矛盾
清理收费公路的另一难点是企业的逐利属性与公路基础设施公益性的矛盾。
现在的问题是，相当多的公路经营者是以盈利为目的的企业法人。2010年上市公司年报显示，在A股上市的19家路桥收费公司，平均净利率高达35.51%，超过石油、证券和房地產，成为2010年「最暴利」行业。这些企业的大股东都是各省交通集团的国有企业。一方面公路的经营主体受到利润最大化考核目标的趋动，另一方面公路是国家交通基础设施，具有一定的公益性，二者相互矛盾。
公路经营主体的企业属性与公路基础设施公益性的内在矛盾，决定了专项清理不合理收费工作很难取得成效。如果高速公路的经营主体是不以盈利为目的的特殊企业法人，是可以在公路发展和支付发展代价方面获得某些平衡。
美国高速公路的建设资金主要来自联邦税收，因此不收通行费。美国的高速公路的建设方案、工程设计、建设管理都是由州一级政府负责，公路的产权分属各州政府，公路的运营维护也由各州负责，由此保证了高速公路的公益性。
美国有少量收费高速公路是通过法律授权特许建设和经营的收费公路。收费高速公路管理委员会是独立法人，但不同于一般的私人公司，它要承担社会公益职能并享有某些税收优惠。中国的高速公路也应当进行类似的制度安排。
解决问题之途
要清理收费公路和避免地方政府的债务危机，首先要停止高速公路建设大跃进。
「十二五」时期中国每年新增的高速公路里程不能超过1000公里，最多不能超过2000公里，而不是目前交通运输部规划的每年6000公里。公路交通建设要进行结构调整，量力而行。即使这样，也要经过相当长的时期，等大部分收费公路完成还本付息后，清理收费公路才能成为可能。
清理收费公路还要改变经营高速公路企业的性质，使它们成为不以盈利为目的的特殊企业法人，享有特许经营权并受到严格监管，公路交通基础设施的经营只能微利保本，而不是赚钱的工具。
清理收费公路及其所面临的问题，实际上反映了中国政治经济体制上一些深层次的问题。目前，科学发展观还只是一个可以贴在任何地方的标籤，高速公路建设大跃进也可以是为了「推进交通运输科学发展」。各省、市、自治区在实际工作中仍然在片面追求GDP，都要进行更大规模的高速公路建设，而不管它上面有没有车流，更不考虑如何为地方政府的巨额债务还本付息。
然而，现在就必须大幅度压缩规划的高速公路建设规模和建设速度，虽然要付出一定的代价，但如果不下决心进行调整，在未来5年左右的时间内就要被迫进行调整，而且要支付更大的代价。
